Funcionarios Públicos: Estatuto Administrativo Rige Supletoriamente

Sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago de 26 de Diciembre de 2014, Causa nº 3951/2014 (Civil).

TEXTO DE LA SENTENCIA:
Corte de Apelaciones de Santiago,

Santiago, veintiséis de diciembre de dos mil catorce.

Vistos: Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción de sus fundamentos QUINTO a DÉCIMO, que se eliminan.

Y teniendo en su lugar presente:

Primero. Que el Consejo de Defensa del Estado impugna la sentencia de primer grado por estimar que la decisión le causa agravio a su parte al concluir que la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) no forma p00te de la Administración Pública, conclusión que afectaría, conforme a las consecuencias que expone, el correspondiente control jurídico y financiero de dicha institución, la unidad de la Administración y la fiscalización del correcto gasto público, ello pese a que la SBIF se encuentra expresamente sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la República, órgano del cual emana el Informe Final N° 61 producto de la Auditoría de Transacciones a las Operaciones relacionadas con los Bienes y Servicios de Consumo de Activos no Financieros. Refiere que la actuación que se reprocha se enmarca dentro de las potestades que la Constitución Política de la República y su Ley Orgánica le confiere, las que ha ejercido aplicando la normativa legal y jurisprudencia vigente sobre la materia.

Segundo. Que la demandante -SBIF- es una institución pública, autónoma, con personalidad jurídica, cuyo estatuto se contiene en el Título I del texto refundido de la Ley General de Bancos, según el Decreto con Fuerza de Ley N° 3, de 26 de diciembre de 1997, y se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda. La función de la Superintendencia -demandante de autos- es supervisar las empresas bancarias y otras instituciones financieras, en resguardo de los depositantes u otros acreedores y del interés público. La SBIF es la encargada de velar para que las instituciones fiscalizadas cumplan la normativa que las rigen debiendo en consecuencia, supervisar el sistema financiero, perfeccionar las prácticas comerciales y la atención de sus clientes, elementos esenciales para el correcto desarrollo económico del país y el logro de mayor transparencia del mercado en el sistema financiero nacional. No menos trascendente a lo ya destacado es considerar que la demandante por ley está llamada a proteger el patrimonio público involucrado en la garantía estatal a los depósitos.

Tercero. Que para la adecuada resolución del asunto es necesario tener presente que el artículo 11 del Decreto con Fuerza de Ley N° 3 de 1997, establece: “La Superintendencia estará sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la República exclusivamente en lo que concierne al examen de las cuentas de sus gastos”. Por otro lado, el artículo 1°, inciso segundo de la Ley N° 18.575, publicada en el Diario Oficial de 5 de diciembre de 1986, Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado, prevé “La administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creador para el cumplimiento de la función administrativa…”, precepto que tiene como fuente inmediata la Carta Política, específicamente su artículo 38, lo que guarda coherencia con las normas de la Ley N° 10.336 que fija las atribuciones de la Contraloría General de la República y el artículo 2° del Decreto Ley N° 1.263 del Ministerio de Hacienda, Orgánico de la Administración Financiera del Estado. En consecuencia, la SBIF forma parte del poder ejecutivo, pues ha sido creada para el cumplimiento de una labor pública determinada la cual desarrolla en el ámbito especial y legal otorgado. Así las cosas, la autonomía legal reconocida en su ley orgánica solo tiene como efecto desvincular al órgano de los centros de decisión de otros organismos estatales, lo que lleva necesariamente a concluir que la entidad pública se administra por sí misma en cuanto a su gestión técnica quedando exenta de la relación de dependencia jerárquica, pero en su esencia no es más que un servicio público creado –como ya se dijo- para el cumplimiento de la función administrativa, motivo por el cual debe estarse a la interpretación que el ente contralor efectúa en el ejercicio de las atribuciones que le son propias, en este caso, en la Auditoría de Transacciones a las Operaciones Relacionadas con los Bienes y Servicios de Consumo de Activos no Financieros y, por cierto, al Informe Final N° 61 que por esta vía se cuestiona. En efecto, el vínculo con el poder central es más sutil pero igualmente dicha entidad debe someter su actuar al ordenamiento jurídico del sector público como parte integrante de la Administración del Estado. Acoger la tesis de la demandante importaría desconocer la fuerza vinculante de lo actuado por la Contraloría General de la República respecto de un órgano sujeto a auditoría, pues la declaración que se persigue llevaría en definitiva a restar todo efecto al Informe Final, sin recurrir a la vía administrativa o jurisdiccional para invalidar, anular o dejar sin efecto lo allí planteado por la autoridad de control.

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Cuarto. Que en esta línea de reflexiones, la acción intentada, declarativa de mera certeza reconocida doctrinariamente con esa calificación, resulta inapropiada para el objeto que se demanda por cuanto el demandante cuestiona las atribuciones del órgano de control, pues busca revertir, por esta vía indirecta, los efectos y consecuencias del Informe N° 61, desconociendo con ello la labor fiscalizadora de la Contraloría General de la República sobre la actividad administrativa, órgano de rango constitucional, cuya misión fundamental radica en ejercer el control externo de la legalidad de los actos de la administración y fiscalizar el ingreso e inversiones de los fondos públicos como dispone el artículo 98 inciso primero de la Carta Fundamental.

Quinto.Que el artículo 21º A de la Ley 10.336, preceptúa: “La Contraloría General efectuará auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa. Conforme a lo anterior, a través de estas auditorías la Contraloría General evaluará los sistemas de control interno de los servicios y entidades; fiscalizará la aplicación de las disposiciones relativas a la administración financiera del Estado, particularmente, las que se refieren a la ejecución presupuestaria de los recursos públicos; examinará las operaciones efectuadas y la exactitud de los estados financieros; comprobará la veracidad de la documentación sustentatoria; verificará el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables a los funcionarios públicos y formulará las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacíos que detecte”, es decir, se fiscaliza que los entes que administran fondos públicos los ejecuten conforme a la gestión que la ley les encomienda y tal como se expone en el Informe N° 61, de 21 de marzo de 2011, la auditoría tuvo por finalidad “verificar el correcto uso de los recursos asignados y el acatamiento de la normativa legal y reglamentaria vigente sobre la materia, como asimismo, examinar los actos administrativos exentos del trámite de la toma de razón, emitidos por esa Superintendencia, en el periodo señalado”.

Sexto. Que en la línea de lo que se viene reflexionando resulta aplicable a la SBIF la Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, que establece el Sistema de Compras Públicas por cuanto esta normativa rige para la Administración del Estado en los términos regulados en su artículo 1°, motivo por el cual la demandante no se encuentra al margen de sus disposiciones.

Séptimo. Que por otro lado, si la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras debe sujetarse a las normas generales y especiales que se dicten para la Administración del Estado, improcedente resulta sostener que ha de primar, en los aspectos cuestionados, su estatuto especial por sobre las normas generales de la Administración. En este contexto entonces, las disposiciones del Estatuto Administrativo rigen supletoriamente a sus servidores, funcionarios públicos, como lo dispone el artículo 5° inciso final del Decreto con Fuerza de Ley N° 3, de 1997, del Ministerio de Hacienda.

Octavo. Que finalmente, en cuanto a los gastos de alimentación las consideraciones precedentes llevan igualmente a concluir que al personal de la SBIF se le aplican las normas del sector público y, por tanto, ha de estarse a la Ley N° 18.717 en cuanto suprimió para los empleados públicos el beneficio de colación, reemplazándolo por una bonificación sustitutiva de ingresos representativos de la asignación derogada.

Por estas consideraciones y de conformidad además a lo que disponen los artículos 144, 160 y 189 del Código de Procedimiento Civil, se revoca la sentencia de treinta y uno de marzo de dos mil catorce, escrita a fojas 129 y en su lugar se declara que se rechaza la demanda en todas sus partes, sin costas por estimar que el demandante tuvo motivo plausible para litigar. Regístrese y devuélvase. Redactó la ministra señora González Troncoso.
Rol N°3.951-2014.-
Pronunciada por la Duodécima Sala, presidida por la Ministro señora Jessica González Troncoso e integrada por el Ministro señor Jaime Balmaceda Errázuriz y la Ministro señora Maritza Villadangos Frankovich. No firma la Ministro señora Maritza Villadangos Frankovich, por ausencia, sin perjuicio de haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa. Autoriza el (la) ministro de fe de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago.
En Santiago, veintiséis de diciembre de dos mil catorce, autorizo la resolución que antecede, la que se notifica por el estado diario con esta fecha.