C. A. de Santiago rechaza, con costas recurso presentado por ISAPRE respecto a las devoluciones de las cotizaciones percibidas en exceso.

Por Abogado Palma | 25.02.2017
Blog Derecho-Chile| 19 minutos
C. A. de Santiago rechaza, con costas recurso presentado por ISAPRE respecto a las devoluciones de las cotizaciones percibidas en exceso.
Foto de Palle Knudsen. Fuente: Unsplash.

Corte Apelaciones de Santiago rechaza, con costas, la reclamación que conforme al artículo 113 del DFL N° 1 de 2005, presentó Isapre Vida Tres S.A., sobre el proceso de devoluciones masivas de las cotizaciones percibidas en exceso.

Como es costumbre se han eliminado o abreviado los nombres de las partes ya que éstos no se tienen por relevante para el análisis de la sentencia Rol N° Civil 10.164-2016.

TEXTO DE LA SENTENCIA:

Santiago, veintitrés de febrero de dos mil diecisiete.
Vistos:

A fojas 52 OMPS, abogado, en representación de Isapre Vida Tres S.A, interpone recurso de reclamación, conforme con lo dispuesto, por el artículo 113 del DFL N 1, del año 2005, del Ministerio de Salud, en contra de la Resolución Exenta IF/ N 309, de 17 de agosto de 2016, dictada por la Superintendencia de Salud, notificada el 23 de agosto de 2016, que rechazó el recurso de reposición deducido por su representada en contra del Oficio Ordinario IF /N 3479, de 19 de junio de 2015 emitido por la recurrida.
Explica que el Oficio Ordinario IF / N 3479 imparte instrucciones sobre el proceso de devoluciones masivas de las cotizaciones percibidas en exceso y que su parte presentó recurso de reposición en contra del señalado Ordinario, el que fue desestimado mediante Resolución Exenta IF/N° 309, que el que se recurre.

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Señala que entre el 11 y el 29 de mayo de 2016 la Superintendencia de Salud fiscalizó a su representada, con el objeto de examinar el proceso de devolución masiva de las cotizaciones percibidas en exceso al 31 de diciembre de 2014, ordenándole al concluir, efectuar un proceso complementario de devolución de la totalidad de los documentos pendientes de cobro que no fueron devueltos al 30 de abril de 2015 y que no se contemplaron en el proceso de devolución masivo.

Alega que el procedimiento desarrollado por la Superintendencia de Salud, excede los marcos temporales fijados al efecto por el ordenamiento jurídico vigente, pues de acuerdo con el artículo 27 de la Ley 19.880, salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su inicio hasta la fecha en que se emita la decisión final y según el artículo 26 de la misma ley, en caso de ampliación de plazo, éste no puede exceder de la mitad de los mismos y debe hacerse antes del vencimiento del respectivo término, lo que no aconteció en autos, donde el procedimiento se inició en mayo de 2015, el 19 de junio del mismo año se dicta el Ordinario IF/N° 3479 , y la resolución Exenta IF N° 309 se dicta el 17 de agosto de 2016, de modo que el plazo de seis meses se encuentra largamente vencido, incluso de aplicar la máxima prórroga que permite la Ley N°19.980.

En cuanto al fondo , reseña el marco regulatorio aplicable y afirma que la instrucción impartida mediante el Oficio Ordinario IF/ N° 3479 carece de toda justificación y sentido y se aleja completamente de lo dispuesto en la normativa vigente a la época en que se llevó a cabo el proceso de devolución masiva de excesos de cotización (abril de 2015), cuando regía la Circular IF / N° 129 de la Intendencia de Fondos y Seguros Previsionales de Salud, de 7 de julio de 2010, que no contempla la obligación de incorporar en el proceso de devolución masiva aquellos documentos pendientes de cobro, obligación que sólo vino a ser establecida con la Circular IF/ N° 239 de 26 de enero de 2015.

Aunque reconoce que la Circular IF/ 7 N° 226 establecía que “el saldo afecto a devoluciones masivas, debe incluir todos los excesos pendientes de devolución, como también aquellos montos registrados en documentos que se encuentran caducados provenientes de devoluciones masivas o por solicitud directa de ejercicios anteriores” hace presente el fin perseguido con la dictación del Compendio de Procedimientos y con la modificación efectuada.

Releva que según la propia circular IF/N° 226 el objetivo de la regulación era el de “reflejar en los estados financieros el pasivo correspondiente a las obligaciones que se generan por medio de pago pendientes de cobro, dentro de los plazos de caducidad y hasta que no se extinga el periodo de prescripción general aplicable a la cuenta excesos de cotizaciones”.

Así, entiende que la obligación de incluir los montos correspondientes a documentos caducos pendientes de cobro, incorporada por la Circular IF/ 226, lo fue con el fin que determinada información se viera reflejada en los registros contables de la sociedad, pero no tuvo por objeto afectar o alcanzar directamente o en términos específicos y claros, el desarrollo del proceso de devolución masivo de exceso de cotizaciones propiamente tal, lo que solo se hizo con la dictación de la Circular IF/ N° 239, de 26 de enero de 2015, que señala claramente como objetivo el “propender a la entrega oportuna de información para velar por los derechos de los usuarios, a través de la creación de un registro individual de los excesos de cotización y aumentar la frecuencia de devolución de dichos valores, siendo allí donde se instruyó a las Isapre, entre otras cosas a incluir en el saldo afecto a devoluciones todos los excesos de cotizaciones pendientes de devolución, así como también aquellos montos registrados en documentos caducos provenientes de devoluciones masivas o por solicitud directa de ejercicios anteriores.

Sólo con la dictación de la Circular IF / N° 239 -entiende la reclamante- que surgió para la Isapre la obligación especifica de incorporar los montos registrados en los documentos caducos, en el proceso de devolución masiva de excesos de cotizaciones de que se trate y como tal Circular entró en vigencia a contar del día 31 de mayo de 2015- conforme a lo dispuesto por la Circular IF/ N° 242- desde allí se impuso la obligación señalada.

Señala que la modificación de la entrada en vigencia de la Circular IF/ N° 239, a través de la Circular IF/ 242 se hizo con el objeto de “ampliar el plazo para efectuar la adecuada implementación y desarrollo del nuevo proceso de devolución de excesos de cotización y su registro individual”.

Afirma que su parte cumplió en su plazo cada una de las obligaciones indicadas en la Circular IF /N° 242.

Por último hace presente que el hecho que la circular IF/ N° 239 contenga en su apartado IV una disposición transitoria referida expresamente al proceso de devolución masiva correspondiente al año 2014, en nada afecta ni modifica lo señalado, pues la vigencia de la Circular IF /N° 239 lo es desde el 31 de mayo de 2015 sin que se haga salvedad en la Circular IF/ N° 242 de la disposición transitoria, por lo que concluye que la totalidad de las disposiciones e instrucciones contenidas en la Circular IF/ N° 239, incluida su disposición transitoria entraron en vigencia el 31 de mayo de 2015, esto es con posterioridad a la fecha en que se llevó a cabo por su parte el proceso de devolución masiva de excesos de cotizaciones en el mes de abril de 2015.

Conforme a lo anterior, sostiene que el Oficio Ordinario N° 3479 carece de todo sustento y justificación pues la obligación que se le impone no resultaba exigible en la época en que se llevó a cabo el proceso de devolución, por lo que pide dejar sin efecto la resolución Exenta IF N° 309, así como el número 1 del Oficio Ordinario citado.

En lo principal de fojas 108 la Superintendencia de Salud informa que tal como se indica en el Oficio IF 3479, la interpretación de la reclamante es errónea, pues la obligatoriedad de practicar las devoluciones se incorporó mediante la Circular IF N° 226 de 9 de septiembre de 2014, esto es antes de la fiscalización de 11 y 29 de mayo de 2015, en relación con el proceso de devolución masiva de las cotizaciones percibidas en exceso al 31 de diciembre de 2014.

Indica que los argumentos contenidos en el recurso de autos, se expusieron desde el inicio por la Isapre y fueron desechados en el primer acto administrativo dictado sobre el particular.

Hace presente que no se ha rebatido por la Isapre reclamante la existencia del elemento fáctico de la fiscalización realizada, esto es, no haber incluido en la devolución masiva del ejercicio 2015, un monto ascendente a $ 1.285.581 en documentos caducados correspondientes a 42.436 beneficiarios, que formaban parte del saldo al 31 de diciembre de 2014 y que al 30 de abril de 2015 no habían sido cobrados.

Enseguida señala que el reclamo no se funda en una pretendida ilegalidad o arbitrariedad de parte de la Superintendencia de Salud, sino que en una diversa interpretación jurídica sobre el alcance de instrucciones impartidas por su parte, que de acuerdo con el artículo 110 numeral 2 del DFL N° 1 de 2005, de Salud, le corresponde interpretar las normas que rigen a las personas que fiscaliza máxime si ha sido quien las dicta.

Sostiene haber actuado dentro del ámbito de sus atribuciones y entregado fundamento racional y suficiente de sus determinaciones y que el potencial agravio que sufra una parte en relación a la decisión de un Órgano de la Administración no es causal válida para recurrir.

Luego de transcribir los numerales 2 y 4 del artículo 110 del DFL N° 1, indica que dentro de ese marco de atribuciones emitió el Oficio N° IF/ 3479, fundando su decisión.

En cuanto a la duración del procedimiento administrativo y la extensión de los plazos sostiene que la fiscalización comenzó el 11 de mayo de 2015 y finalizó con la instrucción impartida a través del Oficio IF N° 3479, de 19 de junio de 2015, por lo que el proceso se extendió un mes y una semana, pues allí se dictó el acto administrativo donde la Superintendencia manifestó su voluntad jurídica. Recuerda que conforme al artículo 51 de la Ley N°19.880 los actos de la Administración Pública sujetos al derecho administrativo, causan inmediata ejecutoriedad, salvo que en una disposición especial se establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior, y que el artículo 57 prescribe que la interposición de los recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

Añade que el artículo 27 de la Ley N°19.880 no resulta aplicable en la especie, toda vez que se encuentra establecido para procedimientos incoados por los interesados, más no respecto de la Administración del Estado, para la que no existen plazos fatales, a menos que la respectiva legislación hubiese determinado como sanción la caducidad, lo que no acontece en el caso de autos.

Explica que como las normas que regulan la sustanciación del procedimiento sancionatorio de autos no fija términos o plazos para su tramitación ha de acudirse a la Ley N°19.880, que no contempla expresamente la caducidad para el atraso o la demora en la tramitación, que sólo acarrea la responsabilidad del respectivo funcionario.

Enseguida, se refiere a la naturaleza de los excesos pendientes de devolución y a la obligación de devolución, pues pertenecen al afiliado.

Sostiene que a la época de la fiscalización e instrucción se encontraban plenamente vigentes las modificaciones decretadas por la Circular IF /N° 226, pues dicha normativa no sólo modificó el compendio de información sino que modificó el compendio de procedimientos. Resalta que, en lo que se refiere al Procedimiento para la devolución masiva de los excesos pendientes, se incorporó un nuevo párrafo segundo que preceptuaba «Se debe hacer presente, que el saldo afectó a devoluciones masivas debe incluir todos los excesos pendientes de devolución como también aquellos montos registrados en documentos que se encuentran caducados provenientes de devoluciones masivas o por solicitud directa de ejercicios anteriores.»
Explica así, que el hecho que el Título I explicitara como objetivo de la regulación uno de carácter financiero contable, de ninguna manera implica que la modificación expresamente incorporada al compendio de Procedimientos, y específicamente en lo que respecta a la devolución masiva, haya carecido de eficacia o validez y que el hecho que la Circular IF/ N 242, de 25 de febrero de 2015 hubiese postergado la entrada en vigencia de la Circular IF/ N° 239, de 26 de enero de 2015, no afecta en nada la conclusión anterior, toda vez que sin perjuicio de que en las disposiciones transitorias de esta última se precisaba que en la devolución anual correspondiente al 2014 se debían incluir «todos los excesos pendientes de devolución, como también aquellos montos por concepto de documentos que se encuentran pendientes de cobro provenientes de devoluciones masivas o por solicitud directa de ejercicios anteriores», lo cierto es que en esta parte no hacía sino reiterar en la circular IF/ N 226 y, en todo caso, el efecto de la señalada disposición transitoria no era otro que mantener vigente para la devolución masiva de los saldos acumulados al 31 de diciembre de 2014, la normativa anterior a la circular IF / 239, y no aplicar para dicha devolución masiva- las modificaciones introducidas por esta circular, que entre otros cambios implicaba no una sino un mínimo de dos devoluciones masivas ordinarias anuales.
Releva que entenderlo de otro modo implicaría que su parte permite, facilita o reconoce una potencial apropiación indebida o enriquecimiento sin causa de la Isapre, situación en franca contradicción con el mandato del legislador, agregando que de la instrucción no ha derivado ningún perjuicio a la aseguradora, ya que se limitó a referir una obligación de devolución de dineros que no son parte de su patrimonio, sin que se aplicará ninguna sanción, que pudiere explicar la renuencia de la recurrente a aceptar lo ordenado .
Finalmente indica que tampoco pudo alterar la plena vigencia de la Circular IF/ N 226, el hecho que la circular IF/ N 242 difiriera era la entrada en vigencia de la circular IF/ N° 239, toda vez que sin perjuicio que en las disposiciones transitorias de esta última se especificó la instrucción general de devolución masiva de excesos, indicando que en la correspondiente al año 2014 (a efectuarse en abril de 2015) debían incluirse aquellos montos por concepto de documentos que se encontraban pendientes de cobro provenientes de devoluciones masivas o por solicitud directa de ejercicios anteriores, lo cierto es que en esta parte no hacía sino reiterar lo establecido en la Circular IF / N 226 .
A fojas 115, se trajeron los autos en relación.
A fojas 118 atendida la estrecha vinculación existente entre estos autos con los rol N° 10.163-2016, se ordenó su vista uno en pos de otro.

Considerando:

Primero: Que tal como hace ver la Superintendencia al informar, el supuesto fáctico de la fiscalización practicada a la Isapre reclamante a saber que no incluyó de devolución masiva del ejercicio del año 2015, un monto ascendente a M$ 1.285.581 en documentos caducados correspondientes a 42.436 beneficiarios que formaban parte del saldo al 31 de diciembre de 2014 y que al 30 de abril de 2015 no habían sido cobrados, no fue controvertido, radicando la controversia respecto de la interpretación y alcance de las instrucciones impartidas por el órgano Fiscalizador, específicamente las Circulares IF/ N° 129, IF/ N° 226, IF / N° 239 e IF N°/ 242, pues mientras la reclamante sostiene que a la fecha de la fiscalización e instrucción por Oficio IF/N° 3479, de la Superintendencia de Isapres, no se encontraba vigente la obligación de incorporar en el proceso de devolución masiva de excesos los documentos caducados que se encontrasen pendientes de cobro, la autoridad Fiscalizadora entiende lo contrario, amparándose en la interpretación de la vigencia y contenido de las circulares dictadas.

Segundo: Que, en definitiva, la Isapre sostiene que la instrucción que impugna, que le instruye para efectuar un proceso complementario de devolución de la totalidad de los documentos pendientes de cobro no devueltos al 30 de abril de 2015, y que no se contemplaron en el proceso de devolución masiva del año, carece de todo sustento y justificación, pues tal obligación no le era exigible al no encontrarse vigente- en la época que su parte efectuó el proceso de devolución masiva de excesos de cotizaciones- la Circular IF/ N° 239, donde se estableció la referida obligación, rigiendo su actuar lo preceptuado en la Circular IF N° 129 que no contemplaba tal obligación.

En cuanto a la extensión del procedimiento:

Tercero: Que, para desestimar la primera alegación que hace el reclamante, en relación a la extensión del procedimiento, basta tener presente que en la especie el acto administrativo terminal, para efectos del procedimiento administrativo, lo constituye el Oficio IF/ 3478, y no aquel que se postula en el libelo, ello de acuerdo a la interpretación armónica de los artículos 8, 18, 43 y 51 de la Ley N°19.880.

Cuarto: Que sin perjuicio de lo anterior, aun de estimar que el plazo ha de contarse hasta que se dictó la resolución que resolvió la reposición , esto es la Resolución Exenta IF/ N° 309, de 17 de agosto de 2016, cabe señalar que en concepto de este tribunal, el plazo de 6 meses que se invoca, consagrado en el artículo 27 de la Ley 19.880 no tiene aplicación en aquellos casos de actos de fiscalización iniciados de oficio por el órgano, en virtud de sus facultades legales- como acontece en la especie- por encontrarse comprometido el interés general y no particular, sin perjuicio de las responsabilidades funcionarias, en su caso, en especial, cuando eventualmente el único beneficiado puede ser aquel fiscalizado que no cumple con la normativa vigente.

En cuanto al Fondo:

Quinto: Que como primera cuestión ha de relevarse que conforme con lo dispuesto por los numerales 2 y 4 del artículo 110 del DFL N° 2, de 2005, del Ministerio de Salud, corresponde a la Superintendencia de Isapres interpretar administrativamente, en materias de su competencia, las leyes, reglamentos y demás normas que rigen a las personas o entidades fiscalizadas, impartir instrucciones de general aplicación y dictar órdenes para su aplicación y cumplimiento, así como velar por que las instituciones fiscalizadas cumplan con las leyes y reglamentos que las rigen y las instrucciones que emita y fue en el ejercicio de dichas facultades en que se impartió la instrucción atacada, interpretando administrativamente las circulares que sobre la materia su parte había dictado, en un proceso de fiscalización realizado para velar por su cumplimiento.

Sexto: Que, a lo dicho cabe añadir que la instrucción cuestionada versa sobre el procedimiento de devolución de cotizaciones percibidas en exceso, que claramente no pertenecen a las Isapres, lo que se traduce en que su devolución no es facultativa sino que obligatoria, en términos que la Superintendencia, como Órgano Estatal ha de propiciar el cumplimiento efectivo y no meramente nominal de tal obligación, para lo cual ha dictado reglamentación en ese sentido, pues entenderlo de otro modo conduciría a desconocer el mandato que el legislador le ha conferido.

Séptimo: Que, por último, aun de llegar a concluir que a la fecha de la instrucción que motiva el presente reclamo, no se encontraba vigente la Circular IF/ N° 239 -que nadie discute que contenía la obligación de devolución masiva que la reclamada reprocha incumplida- no es posible para esta Corte obviar la norma transitoria de la Circular IF/N° 242- que fue la que difirió la vigencia de la circular IF N° 239 para el 31 de mayo de 2015- ya que allí expresamente se precisó que “en la devolución masiva anual correspondiente al año 2014 se debían incluir” todos los excesos pendientes de devolución, como también aquellos montos por concepto de documentos que se encontraban pendientes de cobro provenientes de devoluciones masivas o por solicitud directa de ejercicios anteriores.

Octavo: Que, así las cosas, la instrucción reclamada se ajustó a la normativa que regía la materia al momento que se llevó a cabo el proceso de devolución masiva de excesos de cotización, esto es al mes de abril de 2015, desde que se trataba de la devolución masiva anual correspondiente al año 2014.

Noveno: Que por todo lo dicho la reclamación de autos será rechazada.

Por estas consideraciones y visto, además lo dispuesto por el DFL N° 1 de 2005, del Ministerio de Salud se rechaza, con costas, la reclamación que conforme al artículo 113 del DFL citado, presentó Isapre Vida Tres S.A. en lo principal de fojas 48.
De acuerdo con lo dispuesto por el inciso cuarto del artículo 113 del DFL N° 1, citado, se aplica a beneficio fiscal la consignación efectuada en estos autos.
Regístrese, comuníquese y archívese.
Redacción de la Ministra Ravanales.
N° Civil 10.164-2016.

Pronunciada por la Octava Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, Presidida por el Ministro señor Carlos Gajardo Galdames e integrada además por los Ministros señora Adelita Ravanales Arriagada, quien no firma por encontrarse ausente y señor Juan Antonio Poblete Méndez.

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Autor: Abogado Palma

Abogado Pablo Palma, LL.M. (Berlin). Doctor en Derecho (Ph.D.), fundador de Derecho-Chile, especialista en Derecho Societario y Nuevas Tecnologías, con vocación emprendedora.

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